經(jīng)國務(wù)院同意，國務(wù)院辦公廳2017年10月29日印發(fā)《消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》的通知(國辦發(fā)〔2017〕87號)(以下簡稱《辦法》)。國務(wù)院新聞辦公室于11月10日舉行國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會，請公安部消防局局長于建華介紹《辦法》有關(guān)情況，回答記者問，并就相關(guān)政策法規(guī)問題進(jìn)行了解讀。

黨中央、國務(wù)院對消防工作的高度重視

10月29日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》，充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對消防工作的高度重視，彰顯了以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持以人為本、心系百姓的鮮明執(zhí)政理念?！掇k法》的出臺不僅有利于提升各級黨委、行業(yè)部門、社會單位消防工作的積極性、主動性，而且對于解決新時(shí)期消防工作面臨的一些新情況、新問題，為新時(shí)代中國特色社會主義建設(shè)創(chuàng)造良好的消防安全環(huán)境，必將會起到強(qiáng)有力的推動和促進(jìn)作用。

《辦法》出臺主要出于三方面考慮

首先是現(xiàn)實(shí)的需要。一方面，通過這些年的火災(zāi)事故，事后從原因分析來看，都暴露出消防安全責(zé)任制不落實(shí)的問題。我們分析每一起重特大火災(zāi)事故，它的背后從原因上來分析，兩條是離不開的，一是責(zé)任制不落實(shí)，二是一些工作措施不到位。另一方面，現(xiàn)有的法律法規(guī)，包括政策性文件，對一些消防安全責(zé)任規(guī)定不是很具體，比較宏觀，有一些模糊地帶，特別是對行業(yè)部門，對政府有關(guān)職能部門、行業(yè)部門的消防安全職責(zé)規(guī)定得不是很具體。社會單位主體責(zé)任不落實(shí)、違法成本低，消防安全違規(guī)違章現(xiàn)象屢禁不止。針對這些問題，《辦法》的出臺有利于解決這些“頑癥”，切實(shí)形成消防工作合力，提升全社會公共安全水平。

其次是出于慣例。自“十五”以來，國務(wù)院每五年都會出臺規(guī)定，比如說2001年國務(wù)院辦公廳出臺了批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于“十五”期間消防工作發(fā)展指導(dǎo)意見》，2006年印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)消防工作的意見》，也就是國務(wù)院15號文件。2011年印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)消防工作的意見》，是當(dāng)年國務(wù)院辦公廳的46號文件。2013年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《消防工作考核辦法》，在考核辦法里提出對省級政府進(jìn)行年度的考核。這些文件的出臺，對推動每個(gè)時(shí)期的消防事業(yè)發(fā)展起到了積極的作用。“十三五”期間，非常有必要從國家層面對消防工作提出要求，這也就是我們出臺這個(gè)《辦法》的第二方面的考慮。

三是基層期盼。因?yàn)楝F(xiàn)在每年對省級政府都要進(jìn)行考核，從考核反饋的情況來看，各級政府都希望從國家層面對相關(guān)職責(zé)給予明確。據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在全國已經(jīng)有13個(gè)省份制定了消防責(zé)任制的管理辦法，實(shí)施效果很好。

《辦法》的起草過程

《辦法》整個(gè)起草過程歷時(shí)一年半，起草工作組先后赴20幾個(gè)省份，召開了30多次的各類專題調(diào)研和座談會，最后形成報(bào)告初稿，又先后兩輪向31個(gè)省份以及國務(wù)院44個(gè)部門、全國10個(gè)行業(yè)性協(xié)會、7家央企征求了意見。在這個(gè)基礎(chǔ)上，國務(wù)院辦公廳又組織了反復(fù)修改和座談討論，最后成稿。這個(gè)稿子的出臺，可以說凝聚了各級領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)心和重視，也凝聚了社會各個(gè)部門，社會各界的心血和智慧。

《辦法》的主要內(nèi)容

《辦法》一共是6章、31條。

第一章是總則，明確了法理政策依據(jù)、目的意義和指導(dǎo)原則;

第二章是地方各級政府職責(zé)，從省級政府開始，市、地、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一直到街道辦事處;

第三章是政府相關(guān)部門的職責(zé)。區(qū)分不同情況，分別規(guī)定了13個(gè)富有行政審批職能的部門和25個(gè)富有行政管理的部門不同的消防安全職責(zé);

第四章是單位職責(zé)，我們對社會單位是專門做了一章，分三個(gè)層次，規(guī)定了一般單位、重點(diǎn)單位、高危單位不同的消防安全職責(zé);

第五章是責(zé)任的落實(shí)，規(guī)定了對消防工作的考核、結(jié)果應(yīng)用、責(zé)任追究;

最后一章是附則，對一些名詞作了解釋。

我國公共消防安全領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)和短板有三方面表現(xiàn)

這些年，公安部消防局對火災(zāi)防控一直強(qiáng)調(diào)要樹立底線思維、問題導(dǎo)向，要聚焦風(fēng)險(xiǎn)來抓好火災(zāi)防控工作。公安部消防局對全國的火災(zāi)每年都要定期進(jìn)行分析，從現(xiàn)在我國的情況來看，大體上風(fēng)險(xiǎn)和短板主要是體現(xiàn)三個(gè)方面：

第一方面是高風(fēng)險(xiǎn)的城市和低設(shè)防的農(nóng)村并存。

一是城市高層建筑林立?，F(xiàn)在全國范圍高層建筑正在開展消防安全整治，整個(gè)全國的高層建筑已經(jīng)達(dá)到了61萬多棟，最高的上海中心已經(jīng)是600多米，從它的數(shù)量來講，從高度來講，現(xiàn)在百米以上的高樓全國是6000多棟，毫無疑問的數(shù)量是世界第一。

二是城市的地下建筑?，F(xiàn)在我國有20多個(gè)省城市已經(jīng)開通了地鐵，地下人防工程開發(fā)使用的面積達(dá)到2466萬平方米，還有一些地下空間都改為一些旅店、出租房、人員密集場所，這方面帶來火災(zāi)防控的風(fēng)險(xiǎn)是很高的。

三是大型綜合體。集餐飲娛樂、購買為一體的大型綜合體，現(xiàn)在也是雨后春筍一樣不斷出現(xiàn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國1萬平米以上的大型綜合體已經(jīng)超過了1萬個(gè)。特別是超過10萬平方米的大型綜合體已經(jīng)突破了1000個(gè)。

四是城中村數(shù)量大。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，各個(gè)大中城市當(dāng)中的城中村就有10萬多處。

五是化工企業(yè)多。全國有10萬多家的各類化工企業(yè)、易燃易爆企業(yè)，化工園區(qū)就有490多處。這些化工企業(yè)的安全風(fēng)險(xiǎn)也是相當(dāng)高的。

六是農(nóng)村低設(shè)防。主要體現(xiàn)兩個(gè)方面：一方面是從防火監(jiān)督這一塊來講，因?yàn)槲覈南缹儆诔鞘邢?，防火的監(jiān)督力量主要是部署在城市，到農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級就沒有專門的消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)。滅火沒有專業(yè)力量，現(xiàn)役的消防隊(duì)伍，都集中在市區(qū)、城區(qū)，農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建了一些專職隊(duì)或者兼職的消防隊(duì)。另一方面，從農(nóng)村來講，所謂低防控就是基礎(chǔ)設(shè)施相對弱，跟城市相比，它的消防規(guī)劃、消防設(shè)施、消防站、消防水源、消防裝備力量等等相對是比較弱?，F(xiàn)在農(nóng)村的火災(zāi)占額是比較高的，將近50%以上的亡人火災(zāi)都是發(fā)生在農(nóng)村。這是比較突出的問題，高風(fēng)險(xiǎn)的城市和低設(shè)防的農(nóng)村并存。

第二方面，繁重的消防工作任務(wù)與消防力量之間的矛盾比較突出，警力嚴(yán)重不足。

現(xiàn)在全國的公安消防部門監(jiān)督執(zhí)法力量，是2萬多人，到一個(gè)縣，負(fù)責(zé)防火的監(jiān)督干部人數(shù)太少。全國5人以下基層公安消防大隊(duì)占到82%，多數(shù)是3到5人，一個(gè)縣的面積那么大的，單位那么多，真正負(fù)責(zé)消防監(jiān)督執(zhí)法的只有3到5人。從滅火上面來講，公安現(xiàn)役制的滅火力量15萬人，還有一些企業(yè)消防隊(duì)、政府合同制大體上是17萬人左右。相比較而言，這種防火滅火力量跟擔(dān)負(fù)的任務(wù)相比不對稱，跟發(fā)達(dá)國家相比，差距比較大。

第三方面，公共消防的設(shè)施與整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展差距較大。

從這幾年對省級政府進(jìn)行消防工作考核來看，有兩組基本的數(shù)據(jù)。一是按照城市規(guī)劃，應(yīng)建未建的消防站欠賬34%。二是消防栓欠賬30%。三是消防規(guī)劃城市做的比較好，農(nóng)村消防規(guī)劃比較滯后，特別是相當(dāng)多的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎沒有消防規(guī)劃，還有一些少數(shù)民族的村寨規(guī)劃也比較差，沒有什么防火間距，大量木竹結(jié)構(gòu)，耐火等級低，一旦發(fā)生大火幾乎就是火燒連營。

《辦法》五方面亮點(diǎn)

第一，比較完整和系統(tǒng)地明確了消防安全責(zé)任制的一些基本原則。《辦法》對此做了完整表述，明確了黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)，消防安全不僅是政府的事，是黨委政府要承擔(dān)共同的責(zé)任，一崗雙責(zé)。

第二，明確地方各級政府的主要負(fù)責(zé)人，是消防工作的第一責(zé)任人。分管的政府負(fù)責(zé)人為主要責(zé)任人，班子的其他成員對分管范圍內(nèi)的消防工作負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。城市的市長是第一責(zé)任人，分管市長是主要責(zé)任人，其他的市長對其分管行業(yè)部門的消防工作要負(fù)有責(zé)任。

第三，明確了縣級以上政府有關(guān)部門，要按照管行業(yè)必須管安全，管業(yè)務(wù)必須管安全，管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全的要求，在各自的范圍內(nèi)依法依規(guī)做好本行業(yè)、本系統(tǒng)的消防安全工作。這也是《辦法》要重點(diǎn)解決的一個(gè)問題，給每個(gè)行業(yè)部門確定職責(zé)。

第四，明確強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持單位消防安全自查、隱患自除、責(zé)任自負(fù)，明確單位消防安全主體責(zé)任，法人代表負(fù)主體責(zé)任，是消防安全的責(zé)任人。

第五，明確強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持職權(quán)一致、依法履職、失職追責(zé)，對不履行或不按規(guī)定履行職責(zé)的要追究相關(guān)責(zé)任。

四方面舉措保證消防安全責(zé)任落實(shí)到位

一是注重責(zé)任目標(biāo)的考評。在國務(wù)院層面制定目標(biāo)責(zé)任，每年堅(jiān)持對省級政府進(jìn)行考核，同時(shí)要求省級政府、市級政府對下也要進(jìn)行考評。

二是強(qiáng)化了責(zé)任考核的結(jié)果運(yùn)用。國務(wù)院層面對省級政府考核后，結(jié)果要通報(bào)給中央組織部門，并且要納入全國的信用信息共享的平臺，要作為信用評價(jià)、項(xiàng)目核準(zhǔn)、用地審批、金融扶持、財(cái)政補(bǔ)助等各方面的參考依據(jù)。

三是前移責(zé)任追究的關(guān)口?！掇k法》規(guī)定地方各級政府有關(guān)部門不履行職責(zé)的或者在涉及消防審批、公共消防設(shè)施建設(shè)、重大隱患的整改、消防力量發(fā)展等方面沒有履行職責(zé)，不能說等到發(fā)生火災(zāi)以后來追究，雖然沒有造成嚴(yán)重后果，但沒有去履職，也要進(jìn)行追責(zé)。

四是加大了火災(zāi)事故責(zé)任的追究力度?！掇k法》對責(zé)任追究方面與以往相比提出了凡是發(fā)生人員傷亡，人員死亡的火災(zāi)或者有社會影響的火災(zāi)，要求以政府牽頭組織調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查處理，根據(jù)事故情況、具體情節(jié)來追究相關(guān)人員責(zé)任。這是過去沒有的。對重特大火災(zāi)，國務(wù)院早有規(guī)定，10人以上重大火災(zāi)是由省級人民政府組織調(diào)查，30人以上是由國務(wù)院組織或委托組織調(diào)查。過去亡10人以下，通常都是公安部門來牽頭組織調(diào)查。這次《辦法》提出，只要發(fā)生亡人火災(zāi)或者有社會影響的火災(zāi)，3人以上的，也就是根據(jù)火災(zāi)的標(biāo)準(zhǔn)來說，3人以上叫較大火災(zāi)，3人以上10人以下是較大火災(zāi)，由市級人民政府牽頭組織進(jìn)行調(diào)查;1人以上3人以下，由縣區(qū)級人民政府牽頭調(diào)查。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，做出相應(yīng)處理。

消防安全責(zé)任追究主要依據(jù)的法律法規(guī)

消防安全責(zé)任追究主要依據(jù)的法律法規(guī)是《消防法》和《刑法》，一般涉及到消防要追責(zé)的，主要是涉及到兩大類問題。一是涉及到職務(wù)犯罪，玩忽職守、瀆職、徇私枉法，這是一大類。二是失火罪和消防責(zé)任事故罪，通常情況下是由調(diào)查組在調(diào)查的基礎(chǔ)上，根據(jù)事故原因、性質(zhì)、事實(shí)，提出處理意見。需要追究法律責(zé)任的，走司法程序的，移交司法部門依法處理。

《辦法》對社會單位責(zé)任分為三個(gè)層次

《辦法》將消防救援區(qū)分為一般單位、重點(diǎn)單位和高危單位。單位消防安全非常重要，社會單位是整個(gè)社會的基本單元，公安部消防局統(tǒng)計(jì)，90%以上的重特大火災(zāi)發(fā)生在社會單位。換句話說，如果把社會單位的消防安全工作做好了，消防工作的底氣就足了，主動權(quán)就掌握在手里。這次《辦法》對落實(shí)單位的主體責(zé)任做了非常細(xì)致和嚴(yán)格的要求。

首先，對一般單位，相對要寬松一點(diǎn)，在這里面都有一些規(guī)定。第四章里面單位的社會安全職責(zé)，提了七個(gè)方面的要求。

其次，重點(diǎn)單位，在一般單位的基礎(chǔ)上要進(jìn)一步，比如，要求重點(diǎn)單位消防安全責(zé)任人、管理人必須經(jīng)過消防培訓(xùn)，要有消防控制室和基本技防、物防設(shè)施，而且要定期進(jìn)行消防安全檢查，進(jìn)行員工培訓(xùn)等等，有條件的地方要建立微型消防站。

第三，高危單位要更上一個(gè)臺階。重點(diǎn)單位就是容易發(fā)生大火的場所，人員相對集中的單位。高危單位就是超高層建筑、高層公共建筑、超大型的綜合體，在城市里帶標(biāo)志性的這些單位，發(fā)生問題影響大、損失大。對高危單位的要求更加嚴(yán)格，特別是在人防、物防、技防方面有更嚴(yán)格的要求，對高危單位，要求不是一般的配個(gè)保安，必須要建立微型消防站，要有專門的人、專門的器材裝備、專門的制度，這是微型消防站建設(shè)，高危單位必須建。而且高危單位必須要設(shè)立專門的安全經(jīng)理，現(xiàn)在公安部消防局正在推消防注冊工程師，《辦法》提出，有條件的要聘請專門的消防注冊工程師來擔(dān)任消防安全經(jīng)理。另外技防這一塊，要充分的運(yùn)用現(xiàn)在的先進(jìn)技防技術(shù)，包括有對電器檢測的預(yù)警預(yù)測系統(tǒng)，還有對火災(zāi)監(jiān)控的火眼系統(tǒng)，像這些最先進(jìn)的技術(shù)，要求高危單位要把它用起來。